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抓住改革窗口期：以民生撬消费、以治理破内卷
——对7月政治局会议的解读
来源 明察宏观
文 财信研究院 宏观团队 伍超明 胡文艳 李沫 段雨佳
事件：2025年7月30日中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作。针对会议精神，我们有六点理解：
正文
一、经济形势：展现强大活力和韧性，风险挑战中用活发展优势
对于当前经济形势，会议认为“我国经济展现强大活力和韧性”，具体表现在“主要经济指标表现良好，新质生产力积极发展，改革开放不断深化，重点领域风险有力有效防范化解，民生兜底保障进一步加强”。与今年4月25日政治局会议“我国经济持续回升向好的基础还需要进一步稳固，外部冲击影响加大”的判断相比，明显乐观了不少。
判断转变的背后，一是有经济数据的支撑，如一、二季度GDP分别增长5.4%、5.2%，上半年累计增速达5.3%，超过全年5%的增速目标不少，同时新旧动能转换加速，“高质量发展取得新成效”；二是经受住了美国发动的前所未有关税战的冲击，上半年出口累计增长7.2%，货物和服务净出口拉动GDP增长1.7个百分点，近期关税问题有所缓解，如5月份以来取得了中美日内瓦经贸会谈共识和伦敦框架，有利于预期的稳定和经济增长。
对于经济运行面临的风险挑战，本次会议提出“要正确把握形势，增强忧患意识，坚持底线思维，用好发展机遇、潜力和优势”，与4月25日政治局会议“强化底线思维，充分备足预案”比较，在强调底线思维的同时，本次会议提出要“用好发展机遇、潜力和优势”，反映在应对风险挑战时更显自信、稳重，在变局中充分发挥自身优势、用好发展机会。
二、应对思路：抓住改革窗口期，有力促进国内国际双循环
如何做好下半年工作，会议提出“保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，有力促进国内国际双循环”，在7月23日党外人士座谈会上还提出要“有力提振消费、破除‘内卷’，畅通国内大循环，促进国内国际双循环”。两次会议均提到了要促进国内国际双循环，如何促进？综合考虑当前环境和形势，我们认为在稳增长和促改革两个选项中，在当下稳增长压力不大情况下，进入改革的较好窗口期，政策重心向改革倾斜。本次会议中不少地方体现改革力度在加大，主动性在提高。如在释放内需潜力方面，要求“在保障改善民生中扩大消费需求”，意在通过制度完善来提高消费的内生增长动能，以旧换新政策只是短期刺激政策，难以持续；破除“内卷”方面，要求“纵深推进全国统一大市场建设……依法依规治理企业无序竞争。推进重点行业产能治理。规范地方招商引资行为”等。这些措施短期难以起到稳增长作用，甚至会产生一定的反作用，但有利于中长期内提振消费、畅通内循环和促进双循环。
三、政策部署：持续发力、适时加力，短期以落实落细存量政策为主
宏观政策定调上，会议提出“保持政策连续性稳定性，增强灵活性预见性”、“要持续发力、适时加力”，释放出三方面信号：一是在上半年经济展现强大活力和韧性的背景下，下半年政策重心在于落实落细存量政策，维持必要的稳增长力度即可。二是更加注重充分释放存量政策效能，在稳定市场预期的同时，也为未来潜在不确定性预留政策空间。三是面对当前经济运行中的不少风险挑战（包括展期90天后，中美暂停的24%对等关税可能再度加征、内需不足的结构性矛盾仍未根本缓解），政策仍将保持“灵活性预见性”，不排除适时推出增量政策的可能，四季度末或是重要观测窗口。
财政政策方面，重在加快专项债券发行使用和提高政策效能。会议提出“落实落细更加积极的财政政策”，具体有两大抓手：一是加快政府债券发行使用。1-7月份新增政府债券（不包括置换债）累计发行7.3万亿元，完成全年进度的62%左右，预计剩余的约4.5万亿元新增政府债券，将在三季度加速发行，尤其是发行进度大幅滞后于2022和2023年的专项债券，预计发行加速可期。这既能推动债券资金加快拨付使用，在年内形成实物工作量，又为后续政策可能的“适时加力”留足空间。二是与4月份表述相比，会议新增“提高资金使用效率”要求，意味着提高政策效能是下半年财政工作的另一重点。预计具体发力方向包括优化专项债收储土地政策细则以及高质量推动“两重”建设。此外，如果下半年税收和土地收入压力持续加大，或者经济面临超预期的内外部冲击，财政仍有适时加力的可能。
货币政策方面，结构性工具挑大梁，降准降息时点延后。会议提出要落实落细“适度宽松的货币政策”，“充分释放政策效应”，具体体现为：一是总量层面的宽松大概率延后，短期重点在于压降非息成本。与4月会议相比，本次政治局会议删去“适时降准降息”表述，指向短期降准降息概率下降，其背后的考量在于上半年经济好于预期，且货币宽松仍受制于银行息差压力和政策效用下降约束。但会议重申“促进社会综合融资成本下行”，一季度货币政策执行报告重点强调，企业贷款综合融资成本包括利息成本和非利息成本，预计以压降非利息部分融资成本或是重要抓手；同时下半年内外需走弱压力加大，稳经济、稳就业风险不容小觑，仍不排除四季度降准降息的可能。二是加快推动已出台结构性货币政策落地显效。会议着重强调用好各项结构性货币政策工具，加力支持科技创新、提振消费等领域，预示着下半年科技创新和技术改造再贷款、服务消费与养老再贷款的投放有望明显提速放量。
四、扩内需：聚焦服务消费与保障改善民生，有效释放内需潜力
扩大内需尤其是有力提振消费，畅通国内大循环，仍是下半年经济工作的首要任务。本次会议首次强调“要有效释放内需潜力”，将“释放内需”与“有效”紧密结合，标志着政策重心正从“短期刺激规模扩张”向“激发长期可持续内生潜力”深化转型。具体路径聚焦两大方向：
一是促消费政策重心由商品转向服务，拓展服务消费新空间。会议明确提出“在扩大商品消费的同时，培育服务消费新的增长点”，并淡化“两新”政策表述，意味着消费品“以旧换新”作为一轮集中性的刺激政策，其高峰期可能已经过去，政策重点逐步由补贴商品消费转向释放更可持续的服务消费潜力。背后主要有三点考量：其一，以旧换新政策效果面临边际效用放缓压力，需要培育新的增长点。其二，更重要的是顺应居民消费结构升级趋势，我国正加速从商品消费主导向服务消费主导转变，国内居民服务消费率低于同等发展阶段的日本、韩国、德国、英国、美国平均10个百分点以上，增长空间广阔、潜力巨大。其三，服务业是我国吸纳就业的主要载体，扩大服务消费有利于拓展就业渠道，增加劳动者收入，畅通“就业-收入-消费”正向循环。
二是强化民生保障作为扩消费的战略支点。会议创新性提出“在保障改善民生中扩大消费需求”，释放出两重信号：其一，需求端兼具提高福祉、缩小差距和减轻刚性支出负担三重效应的民生补贴政策，有望稳步加码并常态化，除近期已落地的育儿补贴（今年初步安排预算900亿元左右，对社零的拉动或在0.1-0.2个百分点左右）外，未来医疗、教育、养老、住房等方面惠民生政策亦值得期待。其二，供给端“投资于人”力度有望进一步增强，以补齐公共服务短板、增加有效服务供给。当前约3亿新市民的公共服务缺口和优质服务供给短缺，是抑制我国居民潜在消费需求释放的关键症结。预计未来强化“人本财政”支出，实现常住人口市民待遇全覆盖，同时在抓好公共服务“保基本”前提下，通过“对外开放”、“对内放开”增加优质供给的步伐有望明显加快。
五、深改革：加快培育新兴支柱产业、破除“内卷”让竞争回归效率和创新
正如上文第二点所述，本次会议抓住窗口期明显加大了改革的力度，“坚定不移深化改革”。主要体现在两方面：
一是“加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业”。这是本次会议不同于以往的提法，释放几点信号：第一，从“战略新兴产业”升级为“支柱产业”，不再是辅助性产业，将成为未来GDP和就业的主力；第二，要求具有国际竞争力，意味着要在全球产业链中拥有话语权和定价权，产业技术需实现从“跟跑”转向“并跑甚至领跑”；第三，在政策支持产业链方面，将聚焦“建链、补链、延链”，解决“卡脖子”环节，打造完整可控的产业链生态。
二是破除“内卷”不是限制竞争，而是让竞争回归效率和创新。会议用四组动作划清底线：第一，拔掉分割市场的“篱笆墙”，纵深推进全国统一大市场；第二，把价格战、补贴战等无序竞争关进法治笼子，“依法依规治理企业无序竞争”；第三，对重复建设、过剩产能动“外科手术”，“推进重点行业产能治理”；第四，禁止“超常规”优惠、恶性招商，堵住地方保护的后门，“规范地方招商引资行为”。这一系列“去产能、去低效”的举措，最终目的不是压减企业数量，而是为中国制造腾出利润空间和研发投入，让科技创新从“内卷失血”转向“创新投入→技术溢价→利润反哺研发”的“正向循环”。关键在于，出清产能时不能再用“所有制滤镜”。会议重申“两个毫不动摇”，就是提醒在政策执行过程中，无论国企民企，只要符合效率标准、创新导向，都应被平等对待、同等激励。总之，破内卷、去产能，是让低效产能出局，而不是让某一类企业出局；是激发所有经营主体向高附加值、高技术含量赛道跃升，而不是在身份上搞优胜劣汰。
六、防风险：城市更新稳地产，加快平台出清，巩固股市向好势头
一是房地产市场方面，重心转向高质量开展城市更新。与4月份政治局会议不同，此次会议并未提及“持续巩固房地产市场稳定态势”等表述，而是强调“落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新”。这一转向基于两方面原因：一方面，当前地产仍处于筑底调整阶段，止跌回稳是一个过程，需要时间；另一方面，当前城镇化率已达67%，城市增量开发空间收窄，叠加库存压力持续高企，依赖大规模开发的传统“高周转”模式将难以为继。在此背景下，会议将下一阶段工作重心明确转向落实中央城市工作会议提出的“存量提质增效”要求，将“高质量开展城市更新行动”定位为破解土地财政依赖、培育新增长极的核心抓手。
二是地方债务风险方面，首提有力有序有效推进地方融资平台出清。本次会议首次提出“有力有序有效推进地方融资平台出清”，相较于今年政府工作报告中“加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解”的表述，“出清”提法更为严厉和彻底，不仅要求融资平台剥离政府信用，更要求其转化为自主经营性国企，预计将对限期内无法转型的平台予以清退处理。“有力有序有效”则为未来融资平台出清工作提供明确的行动指引。“有力”彰显坚定决心，结合化债150号文设定的2027年6月底前融资平台清零目标，预计城投“退平台”进程将显著提速，城投债净融资收缩的格局短期难以改变。“有序”强调风险可控下的分类施策，需依据平台及区域实际状况分类分步稳妥推进，避免“一刀切”。“有效”聚焦根本性转变，核心在于真正推动平台由依赖政府信用“输血”转型为具备自我“造血”能力的市场化经营实体。
三是资本市场方面，强调巩固回稳向好势头。此次会议将资本市场表述从4月政治局会议的“持续稳定和活跃”调整为“增强吸引力和包容性，巩固回稳向好势头”。这一调整释放了多重信号：首先，体现了中央对前期稳定和活跃资本市场政策成效的肯定。其次，彰显了中央对资本市场的高度重视，政策将会延续发力。从短期尤其是当下看，股市财富效应是激活“收入增长—消费需求增加—物价回升—企业利润提高—经济增长—收入增长”这一循环的有效手段，同时也是打破经济面临“扩大消费需求需要有收入、增加收入需要经济增长、经济增长需要需求增加”这种类似“先有鸡还是先有蛋”无解循环的重要突破口。同时，“增强吸引力和包容性”明确了具体方向：“吸引力”侧重于谁来买的问题，即通过制度开放吸引外资、政策引导引入长期资本、强化投资者保护及发挥财富效应吸引居民储蓄；“包容性”则着眼于“谁融资”的问题，强调通过制度创新鼓励支持更多科创企业、优质未盈利创新企业上市融资。
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